根据《江苏省民政事业发展第十三个五年规划》和《南通市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的总体要求，结合我市民政发展实际，特制定本规划。

    一、规划基础

（一）“十二五”发展回顾

“十二五”期间，全市民政系统不断深化“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨意识，强化措施，整体推动，民政事业发展充满活力，呈现全新面貌，总体水平迈上新台阶，先后荣获“全国民政工作先进集体”、“全国统筹城乡社区建设实验单位”称号，两度蝉联全国慈善最高荣誉——“七星级”慈善城市，连年获评“江苏省民政工作综合评估优秀市”。　　     

1.基本民生保障水平明显提升

社会救助体系建设更加完善。出台《关于加强社会救助工作的意见》等政策文件，救助对象基本覆盖全市城乡困难群众。截至2015年底，全市城市低保共有4657户7796人，农村低保49838户82434人。 “十二五”期末，全市城、乡低保平均标准分别达593元/月·人、502元/月·人，与“十一五”期末同比分别增长61.6%、96.3%，与人均年收入5000元的农村脱贫目标有效衔接，平均保障标准在苏中领先。崇川区、港闸区、开发区低保保障标准实现城乡一体化。各类福利救助机构共救助“三无”、特困、低保、流浪乞讨人员等644万人次。“十二五”期间全市累计发放低保金约13.82亿元，发放物价补贴约1.7亿元，受益471.33万人次。市区累计发放粮油实物救助达744万元，累计受益达13万人次。城乡医疗救助制度全面实施，全市医疗救助累计支出5.5亿元，直接救助达253万人次。

防灾减灾综合能力显著增强。全市建立健全市、县、乡三级综合减灾协调机构。“十二五”期间，全市共创建国家级综合减灾示范社区16个。南通市应急救灾物资储备库工程基本建成。

2.养老服务体系建设成效显著

养老服务政策体系日趋完善。先后出台《关于加快推进我市社会养老服务体系建设的意见》、《关于进一步推进社会养老服务体系建设加快养老服务业发展的实施意见》等政策文件，在全省率先出台金融支持养老服务意见、建立基本照护保险制度等重要政策措施。完成《南通市区养老服务设施布局规划》，确定市区各类养老服务设施近期（2015年）、远期（2020年）建设空间布局。

养老机构建设步伐逐步加快。每千名老人拥有养老床位由16.7张增加到32.9张，养老机构总床位数较“十一五”翻了一番，增加至6.5万张，位列全省第二，社会力量兴办养老床位达3.26万张、占比达50.03%，医疗护理型床位17497张，占机构总床位数的41.31%。医养结合发展、农村敬老院转型为区域性养老服务中心试点工作、养老机构公建民营试点工作有效推进。城乡居家养老服务实现全覆盖，在全省率先推进农村居家养老“一助一”帮扶服务，12000多名困难空巢、独居及失能老人的基本养老服务得到保障。积极推进城镇社区老年人日托助餐点建设，建成老年人日托助餐点415个。注重提升养老护理员的专业水平，全市持证养老护理员达2537名，持证上岗率达81.97%。

3.基层社会治理创新顺利开展

基层民主建设不断加强。村（居）务公开、村（居）务监督委员会实现城乡全覆盖。创新开展村民小组自治试点工作，积极探索符合南通基层实际的“微自治”模式。城乡社区“一委一居（村）一站一办”的“四位一体”社区组织新构架实现全覆盖。“三社联动”机制加快构建，“政社互动”管理试点工作扎实开展，街道（镇）实现全覆盖。全市累计投入近21亿元，673个城乡社区公共服务中心实现达标升级。全市城乡和谐社区建设省级达标率分别为92%和85%。农村社区建设实验示范县（市）率先实现全覆盖。

社工人才扶持力度加大。2013年，在全省率先以市委、市政府两办的名义出台了《关于加强南通市社会工作专业人才队伍的意见》，进一步完善社工专业人才奖励激励机制，截至2015年底，全市取得全国社会工作职业资格证书者达2042人，位列全省第四。

4.社会组织管理改革不断深化

社会组织量质并举。全市依法登记的社会组织已达到8193个，每万人拥有社会组织数达10.3个，列全省第三，较“十一五”同比翻一番。直接登记的社会组织达556个。在全省首批开展了行业协会商会与行政机关在机构、人员、职能、资产、财务等方面脱钩试点工作，68家行业协会商会已顺利实现“五脱钩”。社会组织孵化基地建设全面推进，已建成县级社会组织孵化基地3个，镇（街道）级42个。探索开展社会组织公益创投和政府购买社会组织服务活动，全市各级用于社会组织发展的资金达2000万元。社会组织评估指标体系不断完善，初步建立第三方评估机制，全市已有2298个社会组织获得1-5A评估等级，评估率达30%。

5.双拥优抚安置工作扎实推进

全市双拥工作再上新台阶。双拥工作组织领导机构健全，拥军优属政策配套完善，军民融合发展格局初步形成，“军人家庭服务中心”、“拥军服务站”等基层拥军组织遍布城乡。成功实现全国双拥模范城“六连冠”，同时7个县(市)区获评第十届省双拥模范城县(市)区。

优抚优待政策有效落实。全面建立各类优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，并实现城乡一体化，抚恤补助标准苏中苏北领先。乡老复员军人的生活补助标准显著提高，重点优抚对象生活、住房、治病“三难问题”得到有效解决。“十二五”期间，共发放义务兵家庭优待金4.5亿元。慰烈工程全面完成，全市共对3992个零散烈士墓地和255个烈士纪念堂进行了集中安葬或就地修缮，累计投入经费达6886万元。

退役士兵安置改革成效显著。退役士兵的社会保障、继续教育、创业贷款、免费职业技能培训等优惠政策有效落实。“十二五”以来，共发放退役士兵安置金3.2亿，接收安置退伍军人13675人，军休干部和无军籍职工187人。四类重点岗位安置对象全面实施积分选岗、阳光安置。12153名退役士兵参加了职业教育和技能培训，积极探索退役士兵村官培养，选拔聘用了186名退役士兵到村（社区）工作。

6.民政专项社会事务亮点纷呈

未成年人保护试点工作成绩突出。建立了南通市困境未成年人社会保护工作联席会议制度，在全省率先出台《市政府关于推进困境未成年人社会保护试点工作的意见》，基本实现未保工作的制度化、信息化、网络化、社会化，初步形成未成年人保护工作“南通经验”，并被民政部批转全国借鉴学习。

婚姻收养登记服务更加规范便民。全面推行婚姻登记免费制度，实现全年无休全天办公制度。建立健全了婚姻纠纷专业调处组织网络，形成部门联动调处机制。“十二五”期间，共办理婚姻登记346108对，办理离婚登记61430对。探索建立收养家庭第三方评估制度和福利机构送养儿童的竞争性评估制度，获民政部和省厅充分肯定和通报表扬。

殡葬改革惠民成果突出。荣获民政部首批“全国殡葬改革示范单位”称号，创新实施惠民殡葬、文明办丧、生态环保丧葬补助政策，初步建成了补助项目全、政府投入大、受益人群广的惠民殡葬保障体系。全市完成公益性骨灰堂改扩建2039 个。

区划调整与地名管理工作成绩显著。全面完成撤乡设镇工作，共减少乡镇19个。扎实开展地名普查、地名规范、地名规划、地名标志设置和数字地名等专项工作，地名公共服务体系初步形成。市区新命名道路312条、桥梁64座，更名主要道路4条，完成道路更名方案3条、道路命名方案30条。

7.民政自身管理建设切实增强

民政基层组织与队伍建设得到加强。全市105个乡镇全部设置了民政办公室，工作人员563人，其中行政事业编制的236人，大专以上文化程度的占90%以上。五保供养机构96家，办理事业单位法人登记94家。民政专项服务能力不断提升。全市民政事业单位专业技术人才达342人，占直接从业人员总量的37.4%。党风廉政建设稳步推进，“四风”问题有效破解，“民政为民”主题教育实践活动取得了明显成效。民政工作信息化建设取得突破。省级现代民政示范县（市）区创建成效显著，海门市、崇川区、如皋市、港闸区获省厅命名。

8.民政公共基础设施不断完善

“十二五”以来，全市在建和建成项目966个，建筑总面积达115万平方米，投资总额23.9亿元。市本级公共服务设施建设投资达6.3亿元，市紫琅医院改扩建工程、市社会福利中心二、三期工程、市老年人活动中心顺利完成并投入运营。市儿童福利院改扩建项目基本竣工，即将投入运营。中华慈善博物馆工程土建主体完工，将于2016年9月建成开馆。南通市生态故园，预计2016年部分投入使用。

表1：“十二五”南通市民政事业发展主要指标成效情况

类型	指标名称		2010年末	2015年末
社会 救助	城乡低保保障 标准（元·月·人）	城市	330/400	580/610
		农村	210/400	420/610
	低保标准实现城乡一体化县（市）区		崇川	崇川、港闸、开发
	医疗救助比例（%）		30－50（封顶3万）	70（封顶6万）
	国家级综合减灾示范区（个）		4	20
社区 建设	“政社互动”覆盖率（%）		——	100
	省级城乡和谐社区建设达标率（%）		47.2、31.9	92、85
	一委一居（村）一站一办覆盖率（%）		——	100%
社会 组织	社会组织总量（登记、备案）（万个）		1.05	2.3
	万人拥有数（个）		5.2	10.3
	行业协会商会与行政机关脱钩率（%）		10	40
	公益创投资金安排（万元）		100	1500
社工 人才	获得全国社会工作职业水平证书（份）		90	2042
	万人拥有数（个）		0.12	2.68
双拥 优抚 安置	退役士兵教育培训参训率、就业率（%）		75、80	85、95
养老 服务	每千名老年人拥有养老床位数（张）		17	32.9
	社会力量和公建民营养老床位数占床位总数的比例（%）		24	50.03
	城乡社区（村）居家养老服务中心（站）覆盖率（%）		——	100
	农村五保供养服务机构“三有三能六达标”率（%）		——	100
社会 福利 慈善	福彩销售总量（五年累计、亿元）		13.86	49.04
	福彩筹集公益金（五年累计、亿元）		3.99	13.65
	孤儿养育标准（元/人/月）		散居600 集中1000	散居950-1100 集中1600-1725
	80周岁以上老人尊老金制度覆盖率（%）		90周岁以上老人尊老金制度全部建立；80-90周岁之间除海安、启东、海门全部建立	100
	全市慈善资金募集总数（含合同认捐、五年累计、亿元）		8.2	9.53
社会 事务 管理	婚姻登记（五年累计、对）		281458	346108
	标准地名普查覆盖率（村级以上、%）		93	95
	县（市）区流浪乞讨人员救助站覆盖率（%）		57.14	100
公共 服务 设施	建成完工项目数量（个）、建筑面积 （万平米）、投资总额（亿元）		1433、110、15	966、115、23.9
综合	全省现代民政示范县（市）区达标率（%）		——	50

“十二五”期间，我市民政事业取得了长足发展，但也存在一些必须解决的矛盾和问题：如公共服务设施建设、民政公共服务水平与人民群众需求之间存在差距；民政公共服务方法手段标准化、信息化水平不高，服务能力不够全面；社会组织承接公共服务的能力和水平有限；民政政策法规建设亟待进一步完善；民政职能部门间协调对接力度不够，民政机关工作人员依法行政意识与能力亟需进一步提升等。

（二）“十三五”形势分析

“十三五”时期是我市转型发展的关键时期，也是民政事业转型升级的关键时期，各种有利因素和不利因素交织，机遇和挑战并存。

1.机遇

宏观政策层面，国家、省、市高度重视民生工作，民生领域的资源投入和政策扶持持续增强，相关顶层设计与制度安排为民政事业健康持续发展指明了方向、提供了动力，民政工作保障和改善民生的地位和作用更加突出。

发展基础层面，南通经济社会快速发展，物质基础坚实，社会秩序稳定，生态环境优美，人民安居乐业，为全市民政事业新发展奠定了坚实的基础。

发展环境层面，南通是长三角北翼中心和重要区域性综合交通枢纽城市，处在“一带一路”和长江经济带、沿江和沿海经济轴带双重交汇点上，新常态下，南通作为诸多国家战略叠加的优势将得到集中释放，经济发展的区位优势将得到不断显现，民政事业发展的外部环境将得到极大改善。

2.挑战

民生保障压力加大。我市建设“强、富、美、高”新南通的目标定位，在精准扶贫、养老服务、公共服务供给以及基层社会治理等领域对民政工作提出了更高要求。在经济增速放缓的形势下，民政部门在实施精准救助、确保托底功能和维护社会和谐稳定等方面面临更大压力。

社会治理难度增加。南通处于经济社会转型发展的关键时期，利益诉求呈多样化发展，各种社会问题与不稳定因素增加，居民收入差距加大，民政工作在守底线、推动公共服务均等化以及防范群体性事件等方面的任务艰巨。

养老服务问题突出。南通60岁以上、65岁以上人口比重均列全省之首，传统家庭养老模式受到严重挑战，养老服务供需结构性矛盾十分突出。

现代民政要求更高。现代民政要求以现代化的理念和指标体系定位民政工作，在价值导向、发展方式、政策机制、人才队伍、手段方法等诸多方面创新民政工作，这对民政事业的传统发展模式带来了新挑战。

    二、总体定位

（一）指导思想

深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，切实瞄准率先全面建成小康社会、积极探索开启基本实现现代化建设新征程的总目标，紧紧围绕“四个全面”战略布局，立足南通“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新定位，牢固树立“法治、创新、融合、共享”的发展理念，主动适应经济新常态，以全面深化民政事业改革为主题，以转变民政事业发展方式为主线，按照“法治理念引领、创新改革推动、惠民工程推进、自身建设支撑”的思路，加快形成城乡统筹协调一体发展的新格局，在江苏江北率先全面建成现代民政示范县（市）区，确保民政工作整体水平持续走在全省前列，为谱写中国梦南通新篇章作出更大贡献。

（二）基本原则

1.坚持以人为本、惠民善治

坚持把人民群众的民生需求作为民政事业的出发点和落脚点，努力提升民政公共服务效率，使人民群众共享经济社会发展成果，维护公平正义，促进社会和谐稳定。

2.坚持改革先行、创新驱动

把改革创新作为民政事业发展的不竭动力，坚持体制改革与机制创新衔接、事业改革与自身建设并举，破解民政发展难题，释放改革红利，不断为民政事业发展增添新的活力。

3.坚持聚焦问题、补齐短板

坚持以问题为导向，集中精力着力解决法治化、标准化和社会化相对滞后的突出问题，补齐部分地区民政公共服务供给不足等短板，促进现代民政整体提升、全面发展。

4.坚持政府主导、多元参与

切实发挥政府统筹规划、政策引导、兜底保障作用，鼓励和引导社会力量参与民政公共服务，探索不同形式的民政公共服务供给模式，构建多元参与、共享共建的发展格局。

（三）发展目标

今后五年，围绕我市“强富美高”的发展新定位，全面深化民政体制机制改革，以保障和改善民生为基础，以法治建设为保障，形成与全面小康相适应，与基本公共服务均等化目标相协调的南通特色现代民政发展格局，推动民政事业发展迈出更加坚实的步伐。

1.构建公平均等的民生保障新体系。坚持把公平正义、普惠均衡作为民政事业发展的基本取向，把保障和服务落实到每个居民，实现民政基本公共服务的均等化。实现对特殊群体、困难群众、优抚群体的重点保障；实施精准救助，兜住兜好基本民生保障的底线，更加注重改善提高居民生活质量，建成覆盖城乡、水平适当的基本民生保障体系。实现老龄事业和产业的协调发展，构建多元参与的社会养老服务体系。

2.完善多元互动的基层治理新格局。深入实施社会治理创新工程，健全基层多元治理机制，有效促进社会组织、基层群众自治组织参与社会治理，实现社会自治能力全面提升。逐步实现政府调控与社会协调相互衔接、政府行政职能与社会自治功能互补、政府管理资源与社会协同力量良性互动。建立统一、科学、规范的社会组织管理体制，打造“法治型、服务型、高效型、和谐型、自治型、智慧型”社区治理模式，建成更加完备的城乡社区治理体系。

3.形成科学高效的公共服务新体制。民政部门机构设置更加合理，职责分工更加明确，职能转变更加到位，民政管理与服务的体制机制得到不断创新，民政标准化、专业化、社会化、信息化水平明显提升，整个系统的组织决策、统筹规划、工作运行效能得到显著提高，形成结构合理、职能清晰、运转高效的现代民政工作体系。形成比较完备的民政政策规章制度体系，完善行政执法体制机制，推动民政政策法规严格实施。

4.打造互联互通的民政服务新平台。加快民政信息化和智慧社区建设进程，建立健全省、市、县（市）区、镇（街道）、村（居）上下衔接、左右相连、覆盖城乡、联通行业的五级民政管理与服务信息平台，为实施“十三五”规划提供技术支撑，确保民政公共服务更加便捷、高效。不断提高民政技术手段的现代化水平，努力实现管理和服务的标准化。

表2：“十三五”南通市民政事业发展主要指标

类别	序号	指 标 名 称	单位	2015年末	2020年末
社会 救助	1	城乡低保保障标准	元/月	420/610	2018年7000元以上每年
	2	城乡低保标准一体化覆盖率	%	33	100
	3	创建国家级防灾减灾示范社区数(5年新增)	个	16	15
	4	救灾物资储备库	个	1	3
养老 服务	5	街道老年人日间照料中心	个	——	50
	6	社区老年人助餐点	个	415	600
	7	五保老人集中供养年标准	元/年	7704/ 11460	不低于上一年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的45%
	8	每千名老人拥有养老床位数	张	32.9	40
	9	社会力量和公建民营养老床位数占床位总数的比例	%	50.03	70
	10	护理型床位数占养老机构床位总数比例	%	41.31	50
	11	养老机构护理员持证上岗率	%	81.97	90
社会 治理	12	省级城市、农村和谐社区建设合格率	%	92、85	99、98
	13	市、县（市）区社会组织培育（孵化）基地	个	4	10
	14	每万人拥有登记社会组织数	个	10	15
	15	等级社会组织数占应评社会组织数比率	%	30	50
	16	每万人拥有持证社会工作专业人才数	人	2.68	7
福利 慈善	17	慈善组织信息公开率	%	——	100
	18	困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度覆盖率	%	——	100
	19	困境儿童分类保障制度覆盖率	%	100	100
	20	达到国家基本设备配置标准的市、县（市）儿童福利机构	个	1	4
	21	福利彩票发行总量（五年累计值、亿元）	亿元	49.04	60
优抚 安置	22	以县为单位城乡优抚对象抚恤补助标准一体化率	%	100	100
	23	短疗和巡诊重点优抚对象人数（5年累计）	万人	0.45	0.75
	24	年度符合政府安排工作条件的退役士兵安置率	%	100	100
社会 事务	25	3Ａ级以上婚姻登记机构	个	3	5
	26	乡镇立体式公益性骨灰安放设施覆盖率	%	90	100
	27	乡镇级集中守灵殡仪服务中心覆盖率	%	15%	30%
	28	历史地名保护名录和地名公共服务体系建设覆盖率	%	50	100
综合	29	创建省级现代民政示范县（市）区达标率	%	50	100

备注：“——”表示“十一五”期间，无此项统计口径。

 

    三、主要任务

（一）完善城乡社会救助体系，提升兜底保障水平

按照国家“精准扶贫”的要求，积极推进农村低保与扶贫开发工程的衔接，充分发挥社会救助政策的兜底脱贫作用，力争到2018年城乡低保最低保障标准提高到7000元/年·人以上，以县（市）区为单位全面实现城乡低保标准一体化。

1.统筹发展城乡社会救助。继续推进城乡低保统筹发展，建立制度统一、资源共享的城乡低保制度，提高制度实施绩效。坚持“托底线、救急难、可持续”，社会救助制度与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应，继续执行并不断完善城乡基本生活保障标准自然增长机制，全面实现低保保障标准城乡并轨。健全并及时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，适时为困难群众提供生活救助。

2.完善新型社会救助体系。加大力度、精准实施,推进申请救助家庭经济状况核对机制建设，加强不同部门间信息共享，确保收入核定的科学性、准确性。镇（街道）社区建立“一门受理、协同办理”的工作机制，健全城乡社会救助信息化管理系统，完善低保救助动态管理机制,着力促进基本救助与急难救助水平同步提升。完善城乡医疗救助制度，加大重特大疾病救助力度，探索建立“支出型”特殊困难家庭专项救助新方式，稳步提高救助比例，取消封顶线。整合不同部门的救助资源，推进社会救助制度与其他福利保障制度的衔接配套，完善社会力量补充救助机制，培育和引导社会组织参与社会救助。

3.增强综合减灾防灾能力。加快建立自然灾害保险制度，充分发挥商业保险在防灾救灾中的积极作用。深入开展“综合减灾示范区”创建活动，确保15个以上社区成功创建“国家级综合减灾示范社区”。普及防灾减灾知识，开展有针对性的演练，增强城乡居民防灾减灾意识、安全防范和紧急避险能力。健全市级救灾物资储备目录和仓储制度，建立市、县两级自然灾害救助物资储备库，合理储备各类应急物资。建立健全应急物资供应机制。指导并支持社会力量参与救灾工作，修订完善自然灾害应急救助预案，协同规范避难场所建设。

4.加强流浪乞讨人员救助服务。建立流浪乞讨人员救助管理工作联席会议制度，全面贯彻落实流浪乞讨救助政策法规，健全规范各项工作机制和流程，联合公安等相关部门，健全生活无着流浪乞讨人员身份查询工作机制，有效落实流浪乞讨人员照料安置。坚持属地管理原则，健全市、县（市）区、镇（街道）、村（居）四级救助服务体系。

（二）加强养老服务体系建设，满足老年人多元化需求

到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养结合、功能完善、规模适度、覆盖城乡的多层次养老服务体系。养老服务供给持续增加，结构优化，服务专业，管理规范，基本形成“9064”养老服务格局（即全市老年人口中，90%的老年人由家庭自我照顾，6%享受社区居家养老服务，4%享受机构养老服务）。

1.进一步增强居家养老服务能力。加强居家养老服务设施建设，大力发展居家养老服务组织，建立以专业机构为主体、社区为纽带，满足各类老年人服务需求的居家养老服务网络，力争城市社区居家养老服务站由社会力量承接服务的覆盖面达到80%以上。到2020年，力争农村社区标准化居家养老服务站建设实现全覆盖，综合发挥养老设施功能，为有需求的老年人提供集中助餐、助养、健康、休闲和上门照护等服务。推进居家养老信息化建设，全面建成以县（市）区为单位的居家呼叫服务和应急救援服务信息网络，全市70周岁以上独居、空巢家庭老年人居家呼叫和应急救援服务基本实现全覆盖。完善老年人意外伤害保险制度。

2.进一步提升养老机构服务水平。落实养老机构设施布局专项规划。充分发挥公办养老机构的示范和托底作用，重点为“三无”、“五保”、低收入等经济困难的失能半失能老年人提供无偿或低收费的供养与护理服务。到2020年，护理型养老床位数占养老机构总床位数的50%以上。推进公办养老机构改革。积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。大力支持社会力量举办养老机构，落实相关扶持政策，通过公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，鼓励社会资本参与养老服务。推动形成一批规模化、品牌化、具有较强竞争力的养老机构。到2020年，力争社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上。

3.进一步推动养老医疗融合发展。加强规划引导，统筹设置医疗设施与养老设施，推动老年人医疗护理和生活护理的有机衔接，推动医疗资源和养老资源的全面融合，实现社会资源利用的最大化。支持公办医疗机构与养老服务机构医养结合，建立对口支援、绿色通道和双向转诊联动机制。支持社会资本举办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的医疗机构。到2020年，力争养老机构医疗卫生服务覆盖率达到80%。进一步扩大基本照护险覆盖面，增强老年人接受护理照料的支付能力。加强养老机构规范管理。建立养老机构综合责任保险。完善准入、监管和退出机制，督促养老机构增强安全防范意识，防止发生消防、食品安全和意外伤害等各类安全责任事故。

4.进一步加快发展农村养老服务。按照城乡一体化要求，统筹推进农村养老服务业发展。完善农村五保供养服务机构托底功能，拓展社会寄养、日间照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等功能。进一步完善激励机制，提高运营效益，逐步将农村敬老院转型升级为区域性养老服务中心，到2020年转型升级率力争达到50%。推进农村“老年关爱之家”建设。加强农村高龄独居老人的帮扶工作，通过政府购买服务等形式，全面推行“一助一”邻里服务，确保农村社区分散供养的失能“五保”老人及80周岁以上空巢、独居老人基本养老服务得到保障。鼓励农村敬老院及基层老年协会参与居家养老服务中心（站）的服务与管理。

（三）创新基层社区治理，夯实社会和谐基础

按照加强和创新社会治理的总体要求和“重心下移、职能下沉”的基本思路，着力实现社区服务管理体制更加健全，基层社区治理更加精细，社区村（居）民自治更加深入，社区服务体系更加完善，社区公共服务基础设施统筹协调发展。建立健全社会组织参与社区服务机制，支持社区社会组织参与政府公共服务。到2020年，全市城乡社区公共服务中心建设达标率力争达100%，城乡和谐社区建设合格率力争分别达99%、98%。

1.优化社区治理结构。进一步创新以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织和驻区单位共同参与的社区治理体制机制，激发社区内在活力。强化社区的平台作用、社会组织的载体作用和社会工作专业人才的支撑作用，完善“三社联动”机制。明确基层政府与自治组织权责边界，推进政社互动，充分发挥多元主体在社区治理中的协同作用，推动形成共同参与、和谐善治的社区治理结构。

2.夯实基层协商民主。围绕协商民主的主体、内容、形式、程序、制度及成果应用内容，探索基层协商民主持续推进的有效路径。创新基层协商民主实践，健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等沟通协商机制，推进基层协商民主广泛化、多层化、制度化。

3.提升社区服务水平。加强社区基础设施建设，强化县镇村社区治理平台运行，完善扁平化管理网格化服务，增强社区服务功能。加快社区信息化建设，全面建立综合服务管理信息平台“智慧社区”。发挥市场作用，鼓励和支持各类市场主体提供社区服务。积极构建政府、市场、社会有效衔接的社区服务体系，促进社区公共服务、便民利民服务、志愿互助服务共同发展。增强社区减负实效，提升服务群众效能。加强社区社会工作者队伍建设，积极开发社会工作专业岗位，鼓励兴办各类民办社会工作机构，推进社区服务专业化、精细化。

（四）培育发展社会组织，激发社会内在活力

以建立现代社会组织体制为目标，深化社会组织管理体制改革，按照“成建制、成体系、成规模”的要求，通过改革和发展，到2020年基本形成覆盖广泛、门类齐全、层次多样、结构优化、布局合理、作用明显的社会组织体系。

1.改革社会组织登记管理制度。按照“宽审批、严监管”的改革思路，建立健全直接登记、双重管理、备案管理并存的新型混合登记管理体制。按照简政放权原则和行政审批制度改革的要求，下放社会组织登记审批权限，基金会和异地商会由市县级以上民政部门登记管理。取消社会团体的筹备成立审批。对社会团体分支（代表）机构不再办理审批登记。深化行业协会（商会）等社会组织的脱钩工作，力争2016年全面完成市属行业协会商会与行政机构脱钩任务。推动形成政府、企业和社会组织公平享用公共资源、公平开展市场竞争的秩序和环境。到2020年，力争万人拥有登记社会组织15个。

2.加大社会组织培育发展力度。重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，在项目、税收等方面为社会组织准入创造条件。推进社会组织专业人才的培养。到2020年，力争100%的市、县和50%的镇（街道）、社区建成社会组织服务平台，为社会组织提供场地、能力、项目和技术等支持。落实社会组织培育发展专项资金，积极开展社会组织公益创投活动，推动政府、企业及其他组织的公益服务资助和社会组织的公益服务生产实现有效对接。加快职能转变，将服务性、技术性、辅助性职能，通过合同、授权或委托等方式转移给评估等级高、社会信誉好的社会组织承担。制订政府向社会组织转移职能目录、向社会组织购买服务的办法和购买服务目录，建立健全以项目为导向的政府购买社会组织服务制度。

3.完善社会组织监督管理机制。完善社会组织年度检查制度，强化社会组织的日常监督。严格执法监督，依法查处社会组织的违法违规行为。畅通社会监督渠道，完善社会公众投诉举报机制，提升新闻媒体对社会组织的关注程度和监督力度。建立社会组织的第三方监督机制。保障捐赠人、受益人、社会公众对社会组织机构、人员、活动、财产等信息的知情权，实现对社会组织透明有效监督。完善社会组织分类评估指标体系，形成组织健全、程序完备、操作规范、运转协调的评估机制。健全社会组织绩效第三方评估制度，确保评估工作公开、公平、公正。

4.加强社会工作专业人才队伍建设。实施社会工作专业人才队伍建设重点工程，建立健全社会工作专业人才培养、使用、评价、激励、保障长效机制，加快推进政府购买社会工作服务，促进社会工作与民政工作、社会治理的融合发展。加大社会工作专业人才培养力度。到2020年，全市持有社会工作者职业水平证书的社会工作专业人才达到5300人，每万人拥有持证社会工作专业人才7名以上，基本形成与南通经济社会发展相适应的社会工作专业人才队伍。加大专业岗位开发力度，重点在公益性事业单位、基层社区、公益性社会组织等领域开发设置社会工作岗位。到2020年，全市开发社会工作专业岗位数量不少于5000个。

（五）健全社会福利体系，提升社会福利水平

按照普惠均等、适度可持续的原则，推动社会福利由救助型向普惠型转变。建立健全城乡一体、适应满足城乡居民多层次、多样化需求的社会福利体系。

1.完善社会福利制度。弘扬敬老、养老、助老社会风尚，完善尊老金制度，健全老年人优待和保障服务体系。完善特困人员供养制度，逐步提高城市“三无”人员和农村五保对象供养标准，对选择集中供养的特困供养人员，通过安排入住公办福利机构、向民办养老机构购买服务等方式予以保障。推动残疾人福利事业发展，完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，进一步规范福利企业资格认定制度，健全残疾人安置就业制度，完善福利企业减免税等扶持政策，促进有劳动能力的残疾人在福利企业就业。

2.加快推进慈善事业发展。认真贯彻执行《中华人民共和国慈善法》，大力发展慈善组织，坚持政府推动、社会实施、公众参与、专业运作，培育一批管理规范、运作专业、富有活力的慈善组织，建立一套募用分离、高效顺畅、公开透明的运行机制，形成一个政府监管、社会监督、行业自律的治理体系。到2020年，全市家庭参与捐赠或提供志愿服务比例力争达到20%以上，社会捐赠总额占GDP的比例达到0.2%以上。城乡布局合理、层级多元、类型齐全的慈善组织网络基本形成。慈善组织和其他社会力量开展慈善活动的信息透明指数力争达到80分以上。政府支持慈善事业发展的协调机制、配套措施、扶持政策落实到位，政府购买服务支持慈善组织开展活动以及社会组织公益创投活动全面开展。精心打造一批慈善助老、助学等品牌救助项目，有效发挥慈善组织在社会救助体系中的补充作用。

3.健全困境儿童分类保障服务体系。全面落实困境儿童分类保障制度，完善工作机制，加大有效投入，不断提升困境儿童保障服务水平，逐步构建以家庭养育为基础、基本生活费为保障、福利机构为依托的困境儿童福利服务体系。不断完善监护人监护失当或缺失的监测、发现、报告、调查和干预机制，形成家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护无缝衔接的运行机制。支持和规范社会力量兴办困境儿童照护机构，推进儿童福利机构向社区辐射服务。探索困境儿童家庭监护能力和寄养、收养家庭监护抚养能力评估机制。积极开展遭受家庭暴力、事实上无人照料等特殊困境儿童的帮扶工作机制，促进困境儿童健康成长。到2020年，力争市级救助站达到国家二级以上救助管理机构评定标准，50%以上县（市）区救助站达到国家三级救助管理机构评定标准。加强农村留守儿童、留守妇女摸底排查，建立农村留守儿童、留守妇女信息数据库，协同相关部门共同做好对留守儿童、留守妇女的关爱保护和服务工作。

    （六）服务国防和军队改革，提升双拥优抚安置保障水平

加强优抚安置体系建设，持续推进双拥创建工作，努力提升双拥工作整体水平，服务国防和军队改革，坚持军民融合发展。

1.持续推进双拥创建工作。广泛开展国防和双拥宣传教育活动，努力营造拥军优属、拥政爱民的社会氛围。继续探索党政主导、社会参与的拥军模式，扎实开展“双拥进基层”活动，推进双拥工作规范化、制度化、持续化发展。培养一批有较大影响的典型。加大双拥文化工程建设，到2020年，力争每个县（市）区有1处双拥主题公园（双拥文化街区）。认真组织开展省第十一届双拥模范城（县、区）考评创建工作，高标准做好新一轮“全国双拥模范城”创建工作，争创“七连冠”。

2.加强优抚安置保障工作。完善重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，提高重点优抚对象的生活、医疗、住房和精神慰藉等保障水平，在苏中苏北地区保持领先地位。推进烈士纪念设施的维修改造工作，加强规范化管理，所有烈士纪念设施的维护处于优良水平。认真执行国家的各项优抚政策，切实维护优抚对象的合法权益，在疗养巡诊等方面不断创新方式方法。深化退役士兵安置改革，拓宽安置途径，认真落实自谋职业退役士兵城乡一体化安置补助标准政策。不断规范退役士兵职业教育和技能培训工作，规范推选优秀退役士兵担任村官、专职人民武装干部制度。进一步规范重点安置对象积分选岗办法，提升岗位安置质量。完善退役士兵技能培训、学历教育、项目培养等多层次教育培训机制。

（七）创新专项社会服务体制机制，提升民政公共服务水平

坚持以人为本、用心服务的理念，创新专项社会服务体制机制，提升民政公共服务水平，不断满足人民群众日益增长的社会服务需求。

1.优化行政区划布局与地名管理。以创建陆海统筹发展综合配套试验区为契机，按照新型城镇化发展要求，分类做好行政区划调整工作。进一步优化城镇体系结构，完善城镇空间布局，加快城镇化和城乡一体化进程，加强平安边界创建工作。修订完善《南通市地名管理办法》，继续推进地名标准化管理工作，建立和完善各级地名和区划数据库，建立各级地名普查档案，推进地名成果转化工作。

2.推进殡葬服务改革。推进节地文明生态殡葬，指导县（市）健全完善惠民殡葬政策，由适度普惠向全面免除本地户口城乡居民基本丧葬服务费，将农村公益性骨灰存放设施建设纳入社会主义新农村建设规划和村级公益事业建设规划，形成覆盖城乡居民的殡葬公共服务体系，逐步实现殡葬公共服务均等化。力争新建经营性公墓生态葬比例不少于35%，现有经营性公墓存量土地的生态葬比例大于20%。到2020年，各县（市）完成本区域殡葬设施布局规划，各县（市）拥有1个以上集中守灵的殡仪服务中心，各殡仪馆火化机全部加装尾气处理设备，尾气排放达到国家环境保护标准。规范殡葬服务市场，优化殡葬服务内容、程序和标准，完善便民惠民的殡葬服务网络，提升殡葬公共服务能力与水平。加强殡葬单位管理，严格落实殡葬政策法规，规范公益性公墓收费。

3.加强婚姻与收养登记管理。按照国家婚姻登记机关标准，进一步规范机构建设，补充编制人员，提高服务水平，到2020年力争实现全市50%的婚姻登记机构达到3A级以上标准。引入社会力量，构建和谐婚姻家庭建设服务体系。按照“儿童利益优先”的原则，坚持依法办事，进一步规范收养行为，完善收养程序，推动收养工作依法、健康、稳定发展。加强法律政策宣传，扩大依法收养子女的知晓率，形成社会共同关注、支持依法收养子女，公民自觉依法办理收养登记的氛围。建立收养评估机制。制定并实施严格规范的收养子女家庭评估办法，切实保障被收养儿童的合法权益。优化收养服务体系，为收养家庭提供热情、便捷、优质和高效的服务。

    四、保障措施

（一）加强工作组织领导

加强和改善党对民政工作的组织领导，确保为民政事业发展提供政治支持。深刻认识民政“十三五”规划的重要意义，采取多种形式开展宣传，使规划的理念、内容与举措深入人心。确保做好民政规划与全市“总体规划”和其他规划的相互衔接，确保规划目标的细化、分解和落实。把民政事业发展纳入本地区经济社会发展总体规划，健全党委领导、政府负责、部门协同、社会参与机制，确保责任措施落实到位。通过撤销、下放、转移等措施，逐步把操作层面的事项下放给基层，交给社会组织管理和群众自己办理，重点抓好统筹规划、标准制定、组织协调、提供服务和监督检查工作，确保民政工作职能得到切实转变，效能得到全面提升。

（二）开展法治民政建设

建立系统完备、科学规范、运行有效的民政工作制度体系，确保为民政事业发展提供制度支持。制定社区建设、养老服务、殡葬服务等民政公共服务的政策标准，设施建设、设备配置、服务内容以及管理流程规范。增强法治思维，做好民政工作相关法规制度的宣传教育与培训工作，确保领导干部依法行政能力得到切实提升。深化民政审批制度改革，制定并公布行政权力和责任清单，确保行政权力公开透明运行。健全各级执法机构，推动民政执法重心下移。加强民政行政执法规范化建设，完善行政处罚等执法裁量基准，建立执法人员数据库，确保政执法责任有效落实。

（三）推进人才队伍建设

完善人力资源保障机制，形成以行政力量为主导、专业力量为支撑、公众力量为基础的民政工作人力资源保障格局，确保为民政事业发展提供人力支持。创新民政干部选拔任用、考核评价、培养管理、激励保障机制，确保民政干部能力素质全面提升。开展殡葬、孤残儿童护理、养老护理等职业技能鉴定，建立民政行业特有职业（工种）技能人才培训基地，完善各类专业人才的评价标准与激励机制，确保专业人才队伍建设持续加强。开展党风廉政建设，切实履行党风廉政建设主体责任和监督责任，自觉践行“三严三实”，严格纪律制度，加强监督问责，确保民政工作作风行风建设稳步推进。

（四）推进信息化、标准化建设

深入实施“互联网+”南通行动计划，积极推进民政信息化建设，广泛应用民政综合业务信息平台，确保为民政事业发展提供技术支持。强化业务数据信息采集质量，确保统计分析能力有效提升。应用新型电子档案技术，归集整合民政数据资源，确保实现档案化、可视化管理。建立民政基础设施空间数据库，在电子地图中标注服务对象、机构等信息，科学掌握其区域空间分布状况。推进智慧社区工程建设，着眼全市民政业务信息共享和业务协同，整合政府部门进入社区的各类业务系统和社区资源，发挥社区综合治理和服务信息平台的保驾护航作用。

以民政业务建设为抓手，积极推进民政领域标准化建设。完善民政公共服务标准体系，科学制定民政管理服务标准，切实推进标准的贯彻实施，确保实现民政工作服务方法的规范化、服务过程的程序化、服务管理的精细化和服务绩效的可考评化。

（五）拓宽资金保障渠道

继续加大对民政事业的投入，健全和完善以公共财政投入为主体、民政部门自身积累和社会资本参与的多渠道筹资并举的多元投入机制，确保为民政事业发展提供财力支持。加大对救灾、救助、优抚等专项资金的投入力度，切实保障困难群体和优抚对象的基本生活。福彩年销量力争突破10亿，扩大福彩公益金应用于社会福利、慈善事业等领域的分配比例，开发创新型、集中型、便民型的投资项目，确保以项目带动投资。发挥财政资金的引导作用，通过制定优惠政策等方式，吸纳撬动社会资金投入民政公共服务。加大政府购买服务力度，采用专业化项目运作模式，对资金使用情况全程评估、监督和管理，提高民政资金使用效能。

（六）完善公共服务设施

围绕促进民生共享和基本公共服务均等化，立足民政服务对象需求，结合经济社会发展实际，进一步加强民政公共服务设施建设，到2020年，构建起与南通经济社会发展水平相当、与全面建成现代民政相匹配，数量充足、布局合理、功能完善、机制灵活，覆盖市、县（市）区、镇（街道）、村（居）四级的民政基本公共服务设施体系，确保为民生事业发展提供设施支持。加快重点领域和重点项目建设，建成中华慈善博物馆，做好场馆管理运营；完成南通市230亩“生态故园”分期开发工程；整合市军休管理服务资源；提升未成年人保护中心救助功能；县（市）区、镇（街道）重点抓好社区综合服务中心及烈士褒扬设施、慰烈园建设，全面提升民政为民服务能力和水平；进一步设施完善建设补贴、土地支持、税费优惠、混合经营等优惠政策，鼓励民营资本参与民政公共服务设施建设。坚持建管并重，按照“公建民营”思路，积极引入社会力量，委托运营管理部分民政公共服务设施，确保民政公共服务设施运行规范化、高效化。