各县（市、区）民政局（政法和社会事业局、社会管理保障局）、市发展改革委、财政局、人力资源和社会保障局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局、农业农村局、卫生健康委、国资委、市场监管局、医疗保障局、乡村振兴局：
为深入贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，全面落实市委市政府关于加强农村养老服务发展的决策部署，不断满足广大农村老年人日益增长的养老服务需求，根据省民政厅等12部门《关于推动农村养老服务高质量发展的指导意见》（苏民养老〔2022〕27号）《南通市“十四五”养老服务发展规划》（通政办发〔2021〕66号）等文件精神，现结合实际，就进一步推进全市农村养老服务高质量发展提出如下实施意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入实施积极应对人口老龄化国家战略，围绕全面实施乡村振兴战略和推动共同富裕，以强化农村特困老年人兜底保障为重点，以健全农村基本养老服务为基础，以加强农村养老服务设施建设为抓手，以提升农村养老服务质量为导向，坚持政府主导与社会参与相结合、设施建设与能力提升相结合、公益性服务与社会化服务相结合，加快完善县乡村三级农村养老服务体系，努力提升广大农村老年人幸福感和获得感。
二、工作目标
到2025年，全市农村基本养老服务制度不断完善，县乡村三级养老服务设施布局持续优化，链式养老服务模式在农村地区全面推广，农村养老服务供给能力明显增强，农村养老服务质量有效提升，农村老年人关爱体系不断健全，农村养老服务人才队伍稳步壮大，城乡养老服务体系均衡发展，广大农村老年人基本养老服务得到有力保障，多层次、多样化养老服务需求得到更好满足，幸福感和获得感不断增强。
三、主要任务
（一）健全农村基本养老服务制度
1.建立基本养老服务清单。建立市县两级基本养老服务指导性目录，明确农村基本养老服务对象、内容、标准和责任主体，根据经济发展水平、财政保障能力动态调整。优先将农村经济困难的高龄、空巢独居、失能（失智）、计划生育特殊家庭等老年人纳入基本养老服务范围并重点保障。健全老年人能力综合评估制度，根据评估结果，分类分档确定老年人享受福利待遇、接受基本养老服务以及照料护理标准。统筹养老服务护理补贴、服务类救助资金等经费，通过居家上门服务、入住机构补贴、邻里互帮互助等形式，保障农村特殊困难老年人享有基本养老服务。
2.加强特困人员服务保障。发挥特困供养机构作用，对有集中供养意愿的特困老年人100%实行集中供养，优先保障失能（失智）特困老年人集中供养照护服务需求，实现应保尽保、应养尽养、应住尽住。规范分散供养特困老年人委托照料协议，通过向供养服务机构、社会组织或照料服务人购买服务等方式，落实照料服务。健全基本生活和照料护理相结合的特困供养标准调整机制，农村特困人员基本生活标准不低于当地最低生活保障标准的1.3倍。充分发挥临时救助制度效能，解决困难老年人遭遇的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。探索建立低收入家庭特殊人员入住养老机构补贴制度。
3.完善农村关爱服务体系。在农村地区大力弘扬敬老孝老美德，提升赡养人（扶养人）的守法意识，巩固家庭养老基础地位，支持家庭承担养老功能。采取集中培训、送教上门、远程培训等多种方式，为有需求的赡养人（扶养人）进行培训，提升农村家庭养老照护能力。对农村地区80周岁以上空巢独居老年人、分散供养特困人员和低保家庭中失能半失能的空巢独居老年人以及计划生育特殊家庭中独居、失能、半失能老年人建立信息台账，签订关爱服务协议，纳入购买居家上门服务范围，通过上门走访、电话、视频连线等形式，落实每周2次电话询问、每周1次上门服务等巡访关爱服务。深入开展农村“一助一”关爱服务，增加生活照料、精神慰藉、安全监护、权益维护等基本服务，及时化解农村困难老年人遇到的各类困难和问题。
4.强化失能老年人照护服务。加大公办养老机构改造力度，提升失能老年人照护能力，在满足政策保障对象入住需求的基础上优先安排失能老年人入住。按规定将符合条件的特困供养机构、农村区域性养老服务中心、护理院、乡镇医疗卫生服务机构等纳入医疗保障定点和长期照护保险定点机构，提升农村老年人长期护理服务能力。鼓励乡镇卫生院将闲置医疗床位转型为护理型床位，利用现有医疗资源增设老年护理院，为农村失能老年人提供长期照护服务。推行家庭养老照护床位、为有需求的农村家庭照护人员提供护理技能培训，提升农村失能老年人家庭照护能力。
（二）构建县乡村三级养老服务设施网络
5.推进县级失能（失智）特困人员集中供养机构建设。对照《江苏省失能（失智）特困人员集中供养服务机构设置标准》，每个涉农县（市、区）至少建有1所不少于200张床位的县级特困人员集中供养服务机构，增设失能（失智）老年人照护单元，升级照护型床位，配备设施设备及照护人员，强化长期照护能力建设，满足县域范围失能（失智）特困人员集中供养长期照护刚性需求，同时面向其他经济困难失能（失智）老年人、高龄失能（失智）老年人、计划生育特殊家庭失能（失智）老年人提供专业照护服务。拓展县级服务机构对区域内其他养老机构的技术指导、互助协作、人员培训等功能，发挥辐射示范服务作用。至2025年，全市建成县级失能（失智）特困人员集中供养服务机构不少于10家。
6.推进标准化区域性养老服务中心建设。推动乡镇特困供养服务机构转型升级为标准化区域性养老服务中心，拓展面向社会老人的全日托养、日间照料、上门服务、能力评估、康复护理、职业培训等功能，提升农村区域性养老综合服务能力。到2025年，全市所有乡镇特困供养服务机构转型为标准化区域性养老服务中心，所有标准化区域性养老服务中心达到三级以上养老机构标准，与村级养老服务设施功能互补，形成“15分钟养老服务圈”。
7.推进村级养老服务设施建设。完善现有农村居家养老服务中心（站）功能，通过给予运营补贴或政府购买服务方式，引导品牌养老服务机构，承接运营农村居家养老服务中心（站），配备设施设备和工作人员，为农村老年人提供日间照料、助餐助浴、助急助行、康复护理等服务。依托行政村、规划发展村庄，因地制宜建设邻里互助点、农村幸福院、老年活动站等村级养老服务设施，并完善建设运营政策。推行“政府补助、集体投入、社会捐助、个人给付”的资金筹措模式，保障村（居）养老服务设施可持续运营。
（三）深化农村特困供养机构改革发展
8.推行管理体制改革。厘清地方政府与行业部门之间权责关系，稳步推进农村管理体制改革。鼓励以县（市、区）为主的农村特困供养机构管理体制改革，将农村特困供养机构的资产管理权限交由县（市、区）政府，纳入县（市、区）政府财政预算，实行人、财、物统一管理，由民政部门作为业务主管部门，负责机构安全生产、应急处置、日常考核等管理工作。各地要对特困供养机构存量资源进行梳理，关停撤并地理位置偏远、供养人数较少、服务功能较弱的机构，提高服务效能。闲置农村特困供养机构资产应作为养老服务专项资产予以保留或盘活改造为其他养老服务设施，属地政府不得挪作他用，对于不宜继续作为养老服务设施整合利用的，应通过异地新建、同等置换等方式调剂解决。
9.推动运营机制改革。坚持“宜公则公、宜民则民”原则。以充分发挥公办养老机构兜底保障作用为目标，在确保国有资产不流失、供养标准不降低、公益性质和养老用途不改变的前提下，鼓励引导拥有医疗健康资源、养老护理业务相对成熟且管理经验丰富的社会资本通过承包经营、委托运营、联合经营、购买服务等方式开展公办民营，建立权责明晰、监管有力、功能完善、运行高效的管理服务体系。有条件的地区可成立县级国有养老服务企业，将县域农村特困供养机构交由县级国有企业统一运营，保障服务质量、成本控制、运营效能等。农村特困供养机构在满足区域内特困人员集中供养需求基础上，可向社会开展住养服务，接受社会寄养老人的护理费和床位费收益可用于支持对兜底保障对象的养老服务。
10.强化机构监督管理。每家特困供养机构应至少有1名由属地乡镇或民政部门指派的工作人员参与日常管理。特困供养机构应建立健全财务管理、会计核算和资产管理制度，对于各级政府拨付、资助的各项财政资金以及社会捐赠资金，做到专人管理、专款专用，用于特困供养人员和用于社会老人的经费收支应分开独立核算，严禁将特困人员供养经费用于机构运营等其它用途。公办民营的特困供养机构，要为特困人员划定独立的生活服务区域，规范供养服务，落实兜底保障。民政部门或属地乡镇应与机构签订运营托管协议，加强对公办民营特困供养机构制度建设、队伍建设、日常管理、供养服务的绩效考核，并将考核结果与运营补贴、等级评定等政策挂钩。各地民政部门要加强对属地特困供养服务机构的业务指导和行业管理，不断提升生活照料、康复护理、精神关爱等方面的服务能力和服务水平。至2025年，所有农村特困供养机构达到二级以上养老机构标准。
（四）促进农村养老服务融合发展
11.推进“链式养老”服务。加快推进“链式养老”服务模式，发挥标准化区域性养老服务中心在农村养老服务的支点作用，拓展助餐助浴、助医助急、培训指导等功能，将专业养老服务延伸至农村居家老年人。借鉴如皋市服务模式，引导更多的品牌连锁型养老机构、医养结合型养老机构承接运营农村社区养老服务设施，开展辐射周边的居家社区养老服务。到2025年，全市“链式养老”服务模式成熟完备，农村地区形成一批“链式养老”服务示范机构，所有农村居家养老服务中心（站）由专业养老机构承接运营，“链式养老”服务覆盖所有乡镇、村居。
12.深化农村医养融合。深化医养签约合作，推动农村养老机构与周边基层医疗卫生机构按照服务规范签订合作协议。为农村老年人建立健康档案，以基层医疗卫生机构为平台，开展远程医疗、上门诊疗服务，促进医疗卫生资源进机构、进村居、进家庭，为农村老年人提供医疗护理服务。鼓励基层医疗机构转型为护理院，备案为养老机构的，其相关养老服务行为接受民政部门监管，并相应享受养老机构建设、运营补贴政策。加强农村嵌入式医养结合机构发展，利用农村地区基层医疗卫生和养老服务资源，改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施。扩大农村优质护理资源供给，标准化区域性养老服务中心和特困供养机构床位设置应以护理型床位为主，至2025年，农村特困供养机构护理型床位占比达到65%以上。支持农村养老服务设施与基层医疗卫生机构毗邻而建，建立合作关系，满足老年人基本医疗护理需求。
13.推动城乡协同发展。开展养老服务领域城乡结对帮扶合作，发挥城市养老服务的资源优势与辐射带动作用，引导城市优质的品牌连锁养老机构与农村养老机构开展挂钩帮扶，建立城乡“养老协作体”。加强城乡养老机构项目合作，加快推动城乡养老服务资源和要素自由流动。积极推进城乡养老服务标准统一、制度并轨，实现城乡养老服务设施统一规划、统一建设、统一管护。到2025年，每家四级及以上养老机构与5家三级及以下养老机构建立“养老协作体”，建立协作机制，定期开展业务交流、信息共享、人才培养、技术扶持、参与共建等活动，促进城乡养老服务协同发展。
（五）创新农村养老服务模式
14.探索“党建+”养老服务。充分发挥农村基层党组织作用，整合农村党建资源，拓展农村居家社区养老服务阵地，推动农村养老服务设施建设与党群服务中心、新时代文明实践站等就近融合，提供便捷服务，把养老阵地建成党组织和党员服务群众的重要阵地。加快党员养老服务志愿者队伍建设，引导乡镇和驻村党员干部定期开展助老敬老志愿活动，根据老年人需求及时提供各项便民利民服务。倡导农村地区党员干部与留守、高龄、失能（失智）等特殊困难老年人建立结对帮扶制度，动态掌握老年人生活状况和服务需求，强化农村居家社区养老服务保障机制。到2025年，全市建成一批“党建+农村养老”服务示范点。
15.推动农村养老服务社会化发展。积极引导城市地区的资金、技术向农村地区投入，鼓励优质品牌化、连锁化养老服务机构挖掘农村养老服务市场。在养老服务荣誉评比、项目申请、奖补政策中优先考虑从事农村业务的养老服务组织。支持各地通过无偿或低价提供场地设施、给予房租减免或补贴等措施，引导社会力量投资兴建农村老年关爱之家、社区嵌入式养老机构、小型托老所等养老服务设施，提供普惠性、低偿性养老和护理服务，解决农村经济承受能力偏低的老年人养老难问题。综合考虑农村地区服务半径长、服务递送成本高等特点，引导农村养老服务机构加强信息平台建设，拓展农村地区“互联网+”养老服务。
（六）强化农村养老服务要素保障
16.落实规划用地政策。修编完成《南通市区养老服务设施布局规划（2022年-2035年》，各地可根据本地区人口结构、老龄化发展趋势、老年人需求和消费能力，因地制宜编制养老服务设施布局规划，确保农村地区养老服务设施用地规模达标、布局合理。农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或与其它主体共同举办养老服务设施。符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设。对于特困供养服务设施原地改造升级项目，不需要调整规划用途，不额外占用建设指标。各地要将无障碍环境建设和适老化改造纳入农村危房改造、农村人居环境整治提升统筹推进。
17.加大财政资金引导。完善财政扶持政策，指导各级养老服务体系建设资金向农村地区倾斜。优化财政资金支出结构，支持养老服务财政资金向农村养老服务设施建设、能力提升、购买服务等重点项目倾斜。各地财政部门要及时足额保障农村特困供养机构建设和运行经费。有条件的地区可适当上浮农村养老机构、养老服务组织运营补贴和农村养老护理员学历补贴标准，所需经费可从养老服务体系建设资金统筹列支。引导各类金融机构依法合规对农村养老服务体系建设项目提供信贷支持。鼓励支持基层政府在镇村层面加强资金统筹，用好农村土地、宅基地“三权分置”改革政策，将农村集体经济有关资源和收益用于支持当地老年人养老。
18.加强人才队伍建设。加强农村养老护理员培养培训，为农村居家社区养老服务机构管理人员、社会工作者、养老服务志愿者提供职业培训，为农村家庭照护者、居家养老护理员提供相关技能培训。2022年底前原则上全市所有标准化区域性养老服务中心和特困供养机构的护理人员都应通过养老护理员职业技能等级认定，按照与生活不能自理的入住对象配比不低于1:4、与其他入住对象配比不低于1:10的标准配备护理人员，并根据实际入住老年人数实行动态调整。引导农村地区养老机构优先吸纳返乡农民工、留守妇女、土地富余劳动力等从事养老服务工作，灵活解决农村护理员短缺难题。结合推进乡村振兴战略，鼓励大学毕业生、退役军人从事养老服务，取得养老护理员职业技能等级证书的按规定给予补贴。
19.强化安全生产保障。根据市政府《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》，构建属地负责、部门联动、社会支持、职责清晰的养老服务综合监管体系。严格落实农村养老服务机构安全管理责任制，强化消防安全、建筑物安全、食品安全、照护安全等各类安全隐患的排查和整治，加强安全生产知识宣讲和培训，提高工作人员责任感和业务水平，提升风险防范能力。各地要指导农村养老服务机构加强应急处置能力建设，制定突发事件应急预案，配备必要的防疫物资和设施设备。要建立养老服务应急支援队伍，严格应急值守和信息报告制度，及时妥善处置突发安全事件。
四、有关要求
（一）加强组织领导。各地民政部门要充分发挥党的政治领导和组织优势，充分认识推动农村养老服务高质量发展的重要意义，把农村养老服务纳入“三农”工作和乡村振兴战略重点推进范围，积极争取当地政府的重视和支持，健全党委领导、政府主导、社会协同、市场参与的养老服务工作机制。各地要建立健全养老服务联席会议制度，加强统筹协调、上下联动，形成推进农村养老服务体系发展的合力。各地要结合实际，制定推动农村养老服务发展的工作方案、分解工作任务、细化工作举措，确保农村养老服务工作各项目标任务有效落实。
（二）加强考核监督。各地要将农村养老服务工作纳入部门年度绩效考核范围，加强重点任务完成情况监督检查，确保责任到位、任务落实。各地民政部门要联合相关部门，加强对农村养老服务市场主体、养老服务设施安全、服务安全、管理安全等工作的监督检查，建立健全安全防范制度和应急预案，做到安全隐患“零容忍”，促进农村养老服务健康稳定发展。
（三）加强宣传引导。各地要在农村地区加大《老年人权益保障法》和养老服务相关法律法规的宣传，协助农村老年人通过法律途径维护自身合法权益。广泛宣传敬老、养老、爱老、孝老传统美德，提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。发挥新时代文明实践中心作用，健全“三治融合”和“五社联动”机制，引导群众践行尊老爱老村规民约，培育良好社会风尚。各地要加大对农村养老服务工作者先进典型的宣传和表彰力度，提高从业者的社会荣誉感和职业归属感，积极营造有利于促进农村养老服务健康发展的良好社会氛围。
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南通市财政局 南通市人力资源和社会保障局
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2022年10月18日