为促进机构养老服务提质增效，助推养老服务高质量发展，建立与全面小康社会相适应的养老服务体系，根据《省政府关于进一步推进养老服务高质量发展的实施意见》（苏政发〔2019〕85号）和《市政府关于推进养老服务高质量发展的实施意见》（通政发〔2020〕30号）精神，结合我市实际，制定本行动计划。
一、发展现状
近年来，在各地、各有关部门和社会各界共同努力下，我市加快养老服务设施建设，机构养老床位总量明显增加，链式养老服务模式创新发展，养老服务业呈良好发展态势。截至目前，全市各类养老机构249家，床位总数达到5.15万张。但随着人口老龄化程度不断加深和老年群体对美好生活的需要，我市在机构养老建设方面还存在一些发展不平衡不充分问题，诸如城乡发展不平衡，结构不合理，服务质量有待提升，从业队伍不稳定等，难以适应日益增长的养老服务需求。
当前及今后一个时期，我市老年人口仍将处于持续增长期。加快机构养老服务提升发展，是应对人口老龄化挑战，促进社会和谐稳定的根本要求；是适应传统养老模式转变，促进养老服务业发展的有效途径；是解决老年群体养老需求，保障和改善民生的务实举措，要抓住国家和省推进养老服务高质量发展的有利契机，着力在补齐短板、提质增效上下功夫，努力提高全市机构养老建设水平。
二、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要论述，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，广泛凝聚发展机构养老社会共识，努力推动机构养老服务提质增效，有效增强机构养老服务供给，不断满足广大老年群体持续增长的养老服务需求。
（二）发展目标
到2022年，全面建成保障更有力、设施更完善、管理更规范、服务更优质、城乡更均衡、监管更高效的机构养老服务体系。服务市场全面放开，50%以上公办养老机构实现社会化运营，社会力量投资运营养老机构床位占比达到70%以上；农村敬老院照护能力全面提升，各涉农县（市、区）敬老院中至少改建2-3所失能（失智）特困老年人集中照护机构；链式养老服务模式全面推开，全市镇（街）村（居）实现链式养老服务全覆盖；医养康养深度融合，护理型床位占比达到65%以上；专业养老服务队伍不断加强，累计培训养老护理员10000人；综合监管能力进一步提升，全市养老机构安全形势保持稳定。
三、主要任务
（一）开展农村敬老院改造提升行动
1.实施“双改造双提升”工程。自2020年起到2022年底，针对农村敬老院的设施条件、设备配置、安全管理和服务功能，实施为期三年的“双改造双提升”工程，切实补齐农村养老服务基础设施短板。实施农村敬老院改造建设工程，改造升级照护型床位，开辟失能（失智）老年人照护单元，提升失能（失智）特困人员集中照护能力。实施区域性养老服务中心改造转型工程，推动农村敬老院富余床位向社会开放，全面开展农村居家和社区养老服务，提升农村养老服务综合保障能力。到2022年，每个涉农县（市、区）重点改建至少2-3所符合《江苏省失能（失智）特困人员集中供养服务机构设置标准》，具备长期照护能力，可接收县域范围内失能（失智）特困老年人的农村敬老院；所有敬老院建成符合《江苏省农村区域性养老服务中心设置标准》的区域性养老服务中心。〔责任单位：市民政局，市发展改革委，市卫生健康委，市财政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
2.推进服务标准全覆盖。在启东市敬老院养老服务标准化试点成功经验的基础上，以点带面，在全市所有农村敬老院深入推进、全面推广，使249项标准落实到敬老院日常管理和服务的各个环节。各地可在辖区内遴选条件成熟的1-2家敬老院进行先期试点，采取先行先试的方式逐步推广。推进过程中要制定实施计划及方案。对不适应实际工作需要的标准进行调整和修订，增强标准的适用性和有效性。到2022年，全市农村敬老院全部实现服务标准化，在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、日常医疗、康复护理、紧急救助、临终关怀等各环节的服务都按标准化进行，服务满意度达到95%以上。〔责任单位：市民政局，市市场监管局，市卫生健康委，市财政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
3.规范人员配备及薪酬待遇。农村敬老院应根据收住人数和照料护理需求，按一定比例配备工作人员。其中，护理人员与生活不能自理的入住对象配比不低于1:4，与其他入住对象配比不低于1:10。收住50-100人的至少核定2名管理人员，收住100人以上至少核定3名管理人员。从2021年起，各地可参照海安做法，每年初根据辖区敬老院收住人员情况，按上述比例要求及时、足额将工作人员配置到位。强化薪酬管理，敬老院工作人员基本工资待遇应不低于当地最低工资标准，并办理养老、医疗、工伤等社会保险。在此基础上，要进一步建立健全激励机制，接受社会寄养老人的护理费和床位费收益用于支持兜底保障对象的养老服务，实行工作成绩与经济利益挂钩，形成奖优罚劣的工作机制，具体办法由各县（市、区）结合当地实际自行制定，最晚于2021年6月底前出台实施。〔责任单位：市民政局，市财政局，市人社局，市卫生健康委，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
4.推进公建民营改革发展。加快推进敬老院体制改革，在确保国有资产不流失、供养标准不降低、服务水平不断提高、公益性质和养老用途不改变的前提下，通过招商引资，以公建民营的形式，鼓励引导拥有健康医疗资源、养老护理相对成熟且管理经验丰富的社会资本参与敬老院的管理、运营，建立权责明晰、监管有力、功能完善、运行高效的敬老院管理服务体系，使政府从直接服务转变到购买服务和监管服务上来，有效激发农村敬老院活力，提高管理服务水平，更好履行兜底养老责任。制定农村敬老院公建民营实施管理办法，强化机构运营和资产规范管理，确保国有资产保值增值。2020年底前，在前几年试点的基础上，以县（市、区）为单位，制定推进农村敬老院公建民营改革的实施方案，坚持统一规划，分类分步推进，探索形式多样、特色鲜明的敬老院改革形式，不搞一刀切。到2022年底，全市50%以上的农村敬老院实现社会化运营，社会效益充分发挥。〔责任单位：市民政局，市发展改革委，市委编办，市财政局，市卫生健康委，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
（二）开展机构社区居家协同发展行动
5.推行链式养老服务模式。积极推广我市居家和社区养老服务改革试点成功经验，重点鼓励规模连锁型、医养结合型养老机构整合机构、社区、居家、医护等养老服务资源，发挥专业优势，承接运营社区养老服务设施，延伸开展居家和社区养老服务，实现居家照护、社区照护和机构照护无缝对接，为老年人提供从机构到社区居家相衔接的一体化专业养老服务。完善政策扶持，在机构运营补贴、居家养老服务补贴、照护和医疗保险待遇及连锁品牌经营补贴等方面进一步细化扶持措施，推动养老机构开展居家和社区养老服务可持续发展。2020年，崇川区和南通经济技术开发区实现链式养老服务全覆盖，各县（市）及通州区、海门区各开展链式养老服务试点不少于3个。到2021年，全市链式养老服务全面推开，农村敬老院至少辐射所在镇（街）全部村（居）。到2022年，全市社区养老服务设施全部由专业养老机构承接运营，所有镇（街）村（居）实现链式养老服务覆盖。〔责任单位：市民政局，市发展改革委，市财政局，市卫生健康委，市医保局，市市场监管局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
6.发展社区嵌入式养老机构。将养老机构前移至社区，在城镇街道大力发展社区嵌入式综合性养老机构——社区长者驿家，在不脱离老人熟悉的社会关系和生活环境的前提下，为老年人就地安养提供专业化、个性化、便利化的养老服务。各地在推进社区长者驿家建设过程中，应坚持“嵌入式”“小型化”“多功能”“专业化”四大特性，即依托社区现有公共设施或闲置物业资源，与社区环境融为一体；床位规模一般在10-49张，总建筑面积达300平米以上；可以提供包括24小时全程住养、日间照料、康复护理、居家服务、家庭援助等灵活变通的“一站式”综合养老服务；由专业的社会化养老服务机构负责服务运营。到2022年，全市中心城区和城镇化地区的每个街镇至少建设1家社区长者驿家，有条件的街镇可增加布点，满足老年人就近托养需求，方便亲属照护和探视。〔责任单位：市民政局，市财政局，市卫生健康委，市自然资源和规划局，市住房和城乡建设局，市市场监管局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
7.支持养老机构连锁化经营、集团化发展。通过城企联动普惠养老专项行动和服务业发展引导资金引导，鼓励和扶持实力强的各类所有制养老服务机构（企业）依法设立分公司或分支机构，整合社会养老资源，兼并小、散、差的同类型养老机构，连锁化承接运营社区养老服务设施，形成一批品牌形象突出、服务功能完备、质量水平一流的综合性养老服务集团。在规模效应的基础上降低成本，有效提升行业管理和服务的专业化、规范化。对养老服务企业（社会组织）新增连锁经营5家及以上养老机构，且总床位不少于1000张或新增承接运营5个及以上镇（街）日间照料中心（社区居家养老服务中心）的，给予一次性奖励补贴。到2022年，每个县（市、区）培育1-2家有品牌、有影响力的连锁型养老服务机构（集团）。〔责任单位：市民政局，市市场监管局，市发展改革委，市财政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
（三）开展医养康养融合发展行动
8.提高机构医养结合服务水平。制定推进养老机构开展医疗照护服务工作的实施意见，持续推动养老机构医疗服务能力建设。调整提高护理型床位建设补贴标准，鼓励社会力量投资建设专业养老护理院。推进养老机构内设医疗机构，100张以上床位养老机构要全部内设医疗机构，符合条件全部纳入医保和照护保险定点单位。制定医养签约服务规范，鼓励养老机构与周边医疗卫生机构开展多种形式的签约合作。鼓励乡镇医院（卫生院）利用闲置床位改建或增设养老护理院。研究开发医养服务信息化系统并筹划在部分医养结合机构开展试点，实现医养结合机构与医疗机构的老年人双向转诊数据互通，为老年人转诊及入住医养结合机构提供便捷性、动态性、连续性、可追溯性服务。到2022年，全市所有养老机构都能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，护理型床位占比不低于65%。〔责任单位：市民政局，市卫生健康委，市财政局，市医保局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
9.推动机构康养服务发展。引导有意向的中高档养老机构开发多样化健康养老服务，依托南通独特的区位优势和丰富的江海生态资源优势，对分散在医院、机构、社区和家庭的康养服务进行整合，集养老养生、医疗康复、精神文化、休闲旅游等一体化发展，为老年人提供全过程、多层次、多元化的健康养老服务。鼓励社会力量投资建设高端医疗康养示范机构，培育医疗康养服务项目。适时编制全市高端养老服务机构名录，加大对医疗、生物医药、医疗器械、健康管理服务、健康旅游与文化等康养项目的招引。到2022年，全市力争建成1-2个有影响力、有知名度的高端医疗康养示范机构。〔责任单位：市民政局，市卫生健康委，市发展改革委，市商务局，市医保局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
10.完善基本医疗和照护保险制度。将养老护理院和养老机构内设的医疗机构，及时纳入城乡基本医疗保险定点和基本照护保险协议管理范围。在养老机构内设医疗机构就医的住养参保人员基本医疗保险待遇按照医疗保险相关规定标准执行；对在养老机构内长期卧床老人可按规定申请家庭病床并享受相应待遇。健全全市统一的长期照护保险制度，实行照护保险市级统筹。逐步提高机构照护保险基金支付比例，满足失能失智人员机构照护需求。规范机构为老年人提供的医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗费用纳入医疗保险和基本照护保险支付范围，逐步实施按病种付费。〔责任单位：市医保局，市卫生健康委，市财政局，市民政局，市市场监管局，南通银保监分局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
（四）开展养老服务人才队伍建设行动
11.推进养老护理专业学科建设。鼓励支持符合条件的各类在通院校特别是职业院校（含技工学校）开设养老护理相关专业，完善教学标准和课程体系，开展养老护理类示范专业点建设，市财政每年安排一定资金予以专项扶持。支持有条件的学校扩大养老护理专业招生。进一步推动学校与本市养老服务机构建立更为广泛和紧密的校企合作，共建实训实习基地，不断提高院校人才培养质量。〔责任单位：市教育局，市民政局，市人社局，市财政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
12.开展养老服务人才培训工作。推进养老护理员职业技能培训、养老机构负责人和专兼职老年社会工作者培训工作。2020-2022年，全市培训养老护理员10000人、专兼职老年社会工作者600人，所有养老机构负责人轮训一遍。养老护理员培训应以《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》为指导，涵盖理论知识学习和技能实操训练。在落实培训标准的基础上，适当增加应急管理、疫情防控、专项照护、文化养老、老年人健康管理等符合时代发展要求的内容。推进养老护理员培养培训示范点建设，开展养老护理员职业技能等级认定。2020年底前，全市建有2个以上养老服务实训基地。到2022年，全市建成不少于5个省级养老护理员培养培训示范点。〔责任单位：市民政局，市人社局，市财政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
13.实施养老服务人才补贴政策。建立健全职业技能等级、工作年限与入职补贴挂钩制度，增强养老护理员职业吸引力。对取得职业技能等级证书后，在养老机构护理岗位的人员，按相关规定给予一次性补贴。建立健全养老服务机构医护人员岗位补贴制度，对符合条件人员给予公益性岗位补贴。建立养老服务机构护理岗位大专院校毕业生一次性入职补贴，按照30000-50000元奖补标准，按一定比例分5年拨付到位。对照上述补贴要求，市区于2020年底前完善出台养老服务人才队伍奖补政策，各县（市）最晚于2021年底前制定出台区域性补贴政策。〔责任单位：市民政局，市人社局，市财政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
（五）开展综合监管能力提升行动
14.实施养老机构安全专项整治三年行动。认真落实养老机构安全生产主体责任重点事项清单制度，压紧压实养老机构安全生产主体责任。深入开展养老机构安全专项整治三年行动，重点整治安全责任、管理、投入、培训、应急救援和安全生产能力评估“六到位”等方面存在的问题。建立全员岗位安全生产责任制，完善全过程安全生产管理制度，落实机构法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人、对本机构安全生产工作负全面责任制度。推动机构依照安全生产法律法规履行安全生产主体责任，严格落实安全管理措施，有效管控安全生产风险，消除安全隐患。〔责任单位：市民政局，市市场监管局，市住房和城乡建设局，市消防救援支队，市财政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
15.推进《养老机构服务安全基本规范》贯标工作。加强《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准的宣传推广。从2020年起，各地要组织养老机构对照标准开展自评及摸底调查工作，做到台账清、底数明，并分类做好指导工作。对违反相关法律法规、不符合《养老机构服务安全基本规范》及其他强制性国家标准的养老机构，要依法依规限期整治到位。对拒不整治或无法完成整治的，要报请当地政府组织联合执法，依法予以取缔。到2020年底，全市所有养老机构符合《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准。〔责任单位：市民政局，市市场监管局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
16.加强养老机构综合监管。健全养老机构登记备案管理制度，对已经备案的养老机构，备案民政部门应当自备案之日起20个工作日以内进行现场检查，并核实备案信息；对未备案的养老机构，属地民政部门应当自发现其收住老年人之日起20个工作日以内进行现场检查，并督促及时备案。民政部门应当每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次的现场检查，并结合养老机构的服务规模、信用记录、风险程度等情况，确定抽查比例和频次。对违法失信、风险高的养老机构，适当提高抽查比例和频次，依法依规实施严管和惩戒。利用互联网手段，依托通城养老服务信息平台，打通市、县两级信息监管系统，实现监管信息互联互通，形成市、县两级民政部门监管工作合力；公开行政区域内经过登记、备案的机构名单，以及已掌握的未经登记、备案的机构名单，通过信息公开的方式加强养老机构监管。加强民政、市场监管、卫生健康、住房建设、消防救援等部门的监管联动、信息共享机制，推动联合监管、联合执法、联合惩治，曝光违法、违规典型案例，提高公众认知和防范能力。〔责任单位：市行政审批局，市民政局，市市场监管局，市卫生健康委，市住房和城乡建设局，市公安局，市消防救援支队，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
（六）开展营商服务环境优化行动
17.引导转变传统养老观念。加大舆论宣传力度，通过“敬老月”等形式多样的主题活动，营造敬老、爱老、助老的良好社会氛围，引导老年群体及其家庭转变传统养老观念，接受和尝试先进的养老模式，切实转变进机构养老丢人、不孝等传统观念。鼓励社区深入家庭宣导机构养老的必然性和便利性，打消老人对机构养老服务的种种疑虑。面向老人重点介绍养老机构的养老环境、交通设施、生活便利情况，促进老人正确认识机构养老服务。社区要联合空置率高的养老机构定期组织社区老人前往，举行参观体验活动。通过种种手段加强与老人及其子女的沟通，转变他们传统的养老观念，促进机构养老潜在需求的极大释放。〔责任单位：市委宣传部（文明办），市文化广电和旅游局，市民政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
18.完善机构养老财政扶持政策。调整提高护理型床位一次性建设补贴标准，鼓励社会力量投资建设专业养老护理院。从2020年起，对以自建产权用房举办的养老护理院，每张新增护理型床位给予15000元的一次性建设补贴；以租赁用房举办且租期5年以上的养老护理院，每张新增护理型床位给予8000元的一次性建设补贴。按照养老机构评定星级，从低到高给予机构每人每月100—300元的运营补贴。对照上述补贴标准，机构养老建设运营补贴政策市区最晚于2020年底前制定出台，县（市）最晚于2021年底前制定出台。落实养老机构水电气优惠政策。〔责任单位：市财政局，市民政局，市发展改革委，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
19.加强机构养老规划用地用房保障。结合养老服务设施建设现状和需求，编制南通市十四五养老服务业发展规划和市区养老服务设施布局规划，有条件的县（市）2022年底前完成养老服务设施专项规划编制。开展养老服务设施规划建设情况监督检查，重点清查整改规划未编制、住宅区公益性配套养老服务用房“六同步”（同步规划、同步审批、同步建设、同步验收、同步交付使用、同步权属登记）未落实、社区养老服务设施未达标、已建成养老服务设施未移交或未有效利用等问题，确保到2022年配建设施达标率100%。落实养老服务设施供地政策，各级民政部门认定的非营利养老服务机构，自然资源和规划部门要落实相关划拨用地政策。存量商业服务用地等其他用地用于养老服务设施建设的，允许调整规划，满足户均面积、车位配比等适老化设计相关规划要求。支持各地依法依规利用集体建设用地发展养老服务设施。鼓励利用企业厂房、宾馆酒店、医院、疗养院、办公楼、社区配套用房等闲置资源和存量房产改造举办养老机构，并依法依规办理相关手续。〔责任单位：市自然资源和规划局，市住房和城乡建设局，市发展改革委，市民政局，各县（市、区）人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区管委会〕
四、保障措施
（一）加强组织领导。各地各部门要强化工作责任落实，健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，强化区域机构养老服务资源、项目、资金统筹使用和管理。地方各级政府是推进机构养老服务提升发展的责任主体，要将此项工作纳入重要民生工程，制定配套措施，充实基层养老工作力量，督促做好规划编制、政策执行、改革发展等工作。市直各部门要按照职责分工积极支持、指导各地开展工作。
（二）做好宣传引导。加强人口老龄化国情教育和敬老孝老文化建设，宣传机构养老服务好经验、好做法，及时曝光侵害老年人权益的行为。研究设立养老服务工作先进集体和先进个人评比达标表彰项目，组织开展养老护理员技能大赛和关爱活动，让养老护理员得到全社会尊重。
（三）强化督促考核。将机构养老服务提升发展纳入政府年度绩效考核范围，对落实政策积极主动、行动开展成效明显的地区，在安排资金、遴选试点等方面给予倾斜支持。强化日常督促检查，对工作进展较慢、考核评价靠后的视情约谈、定期通报。